马金生

中央民族大学中国少数民族研究中心副教授
国家民政部社会事务司专家委员会成员
中国殡葬协会专家委员会成员

一、当前公益性公墓建设的主要模式

一是政府独资模式。随着我国城市化进程的加快，城市居民构成和服务需求呈现多元化特点，并对公益性安葬服务提出了客观要求。此外，城市周边郊区地带的老旧墓地也妨碍了城市发展规划，需要得到及时有效的解决。于是，城市公益性公墓建设被纳入到了政府部门的议事日程。在城市公益性公墓建设中，土地主要来源于政府划拨或有偿征地。由于城市地价的高涨，有偿征地成本占公墓建设总成本的比例较高。政府通过独立建设公益性公墓，一方面满足了城市低收入群体的安葬需求，同时也服务了市政改造与城市大型项目建设。该模式在北京、陕西、江苏和浙江等地较为多见。除此之外，近年来也有一些地区的乡镇和村级公益性公墓采取了政府独资建设的模式。如山东临沂，自2017年以来在区、县、乡镇和村都在规划建设公益性公墓，经费主要为政府的财政支出。这一做法，被称为殡葬改革的“临沂样本”。

二是“政府——村委会合作”建设模式。按照股权比例，该模式又可分为政府控股模式和村委会控股模式。政府控股模式，即政府出资占股份不少于51%、村委会出地占股份不大于49%。政府拥有绝对控股权，农村村委会对公墓进行建设和日常管理。村委会控股模式，村委会不仅是公益性墓地的土地提供者，也是主要投资人。政府部门采取以奖代补方式，对公益性公墓建设进行专项补贴。公墓的建设、管理和维护由村委会负责，民政部门监管。近年来，辽宁省公益性公墓建设突飞猛进，多采取村委会控股模式。

三是“经营性公墓内划定公益性墓区”模式。在国有经营性公墓中，按照一定比例划出公益性墓区，是近年来部分地区政府部门在公益性公墓建设中探索出的一种新模式。北京、上海、武汉、南京、南昌等地，都有相关的探索实践。公益性墓区与经营性墓区一体管理，仅在墓穴建设标准、墓穴价格上有所区分。该模式主要为解决社会特殊人群的安葬需求，往往采用草坪葬、壁葬等节地生态葬法，很好地实现了政府部门的“兜底”作用，同时也避免了公益性公墓常见的建设环境简陋的弊病。近年来，在政府部门的引导下，也有部分民营公墓在墓区中划出公益性墓区，专门向社会困难群体提供公益性安葬服务。

四是“政府——社会资本合作”建设模式。近年来，部分地区政府部门也在多方鼓励社会力量（资本）进入殡葬公共服务领域，通过与企业、社会组织开展合作推动公益性公墓建设。如福建省泉州市近年来所建的公益性骨灰楼，资金主要来源于华侨捐助、村民自筹和上级政府的财政补助。政府部门还将购买社会服务作为一项健全公共服务体系的重要举措着力推行，在公益性公墓建设上也取得了进展。如2014年3月建成的苏州市木渎镇真山园公益性骨灰堂，原为社会资本购地营建的经营性墓园，后期由于经费紧张而中途停建。准备兴建公益性骨灰堂的苏州市政府，见机决定投资2000万元“资助”该商人完成骨灰楼建设。建成后的骨灰楼对拥有姑苏区、高新区和工业园区户籍的居民免费安葬，仅收取每位逝者20年的管理费1000元。苏州市政府的举措不仅盘活了社会资源，同时也在很大程度上改变了墓园性质。此外，还有个别地区采用招投标等方式，鼓励社会资本多方参与。2018年，浙江省绍兴市新昌县南明街道挂帘山村将可拓展到25亩的荒山荒地20年租赁权项目进行拍卖，拍卖所得主要用于公益性生态公墓建设。为使公益性公墓提供具有一定品质的服务，公墓还引入了社会资本参与设计和建设，公墓建成后同时提供后期维护与管理。通过对荒山荒地的再利用，新昌县的探索大有“腾笼换鸟”的效益，可谓政府和社会资本合作的典型案例。

五是社会资本建设模式。即由民间资本承担全部或者大部分的资金投入，经营者往往为农村具备一定经济实力的“能人”。该类公益性公墓多处于城市近郊地带，主要满足本村或本区居民的基本安葬需求。如北京市西郊骨灰林，即是这一模式的代表。

二、公益性公墓建设中存在的主要问题

当前，不少地区在公益性公墓建设上已取得一定的成绩。上述相关建设模式并不仅仅局限于某个地区，说明有关模式具有一定的推广性和可复制性。不过，在公益性公墓建设中，也存在着一些值得重视的问题。

一是关于公益性公墓建设的定位认知上存有争议。在公益性公墓的定位上，政府部门间的认知并不太一致。有的地方政府部门认为，公益性公墓既然为“公益”，就应当免费为当地居（村）民提供安葬用地。有的地方政府部门则认为，公益性公墓可适当向居（村）民收取一定服务费用，以便于公墓后期维护和永续发展。从各地的实际情况来看，持后一种观点的地方政府近些年逐渐增多。此外，在公益性公墓的建设上，地方政府部门之间也有很大歧见。多数地方政府部门认为，对于公益性公墓这一非营利性的公共服务设施，绝对不可引入社会资本。但也有地方政府部门认为，只要在政策上加强监管，引入社会资本并不会影响公益性公墓的性质。相关认识上的不尽一致，不仅影响着政府和社会力量之间互动合作的程度，同时也影响着公益性公墓的建设进度和质量。

二是公益性公墓建设使地方政府面临不小的财政压力。在城乡公益性公墓建设中，国家层面并无专项财政经费支持。除江苏、浙江等经济发达的地区外，绝大多数地方政府部门都面临不小的财政压力。特别是广大农村和边疆民族地区，财政经费尤为紧张。近年来，随着社会经济的发展和城市化进程明显提速，民族地区的殡葬改革呈现出快速发展态势。加快建设包括公益性公墓在内的殡葬服务设施，已成为民族地区政府部门的重要任务。但由于财政经费的短缺，公益性公墓建设已成为民族地区殡葬改革的严重短板。

三是公益性公墓建设和管理不沟规范。现实中，公益性公墓面临建设“难”、管理落实“难”的“两难”困境。不少地区在建的公益性公墓由于缺乏专项经费、整体规划和建设标准，施工过程随意性很大。一些地区的公益性公墓建设仅启动几个月，便因经费短缺而暂时停置。类似情形，在政府——村委会合作型建设的公益性公墓中尤为突出。此外，在城市周边农村地区由社会资本建设的公益性公墓，因承建人不能从银行获得贷款，面临较大压力，只能采取“边经营、边建设”的发展策略，存在着强烈的内在营利冲动。此外，多数公益性公墓没有管理团队，管理服务意识不高，群众认可度较底。

四是社会力量的参与缺乏有效的政策保障和监管措施。由于现有政策制度不够完善，目前社会力量进入殡葬公益服务领域依然有一定的难度。一些对政府、社会和民众都有利的公益性公墓建设方案，并不能得到当地政府部门的支持。此外，一些地区也确实存在着引入社会资本后，公益性公墓性质发生改变的案例。比如在申报建设时明明是公益性公墓，但在建成之后却“暗度陈仓”改为经营性质。相关现象在经营性公墓批建全面收紧后，渐有增多的迹象。

三、进一步推动公益性公墓建设的对策建议

如何将公益性公墓这篇文章作好，是当前政府部门在着力思考的重要工作。结合各地在公益性公墓建设中的既有经验和面临的共性问题，笔者认为，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理思路下，新时期的公益性公墓建设可从如下4个方面重点着手。

一是公益性公墓建设要体现在政府意志和殡葬改革取向，应率先实现现代公墓的转型。公益性公墓建设主要以政府投入为主，因此，公益性公墓自然应充分体现出政府的殡葬改革意志。特别是在财政经费充裕的地区，更应该如此。目前，由于投入不足，多数公益性公墓建设简陋寒酸，但也有一些地区的公益性公墓无异于经营性公墓的“翻版”，甚至墓园中出现大墓、豪华墓，这些都不是现代公墓所应有的现象。现代公墓当以人文、生态和可持续发展为建设理念和发展准则。通过墓位和墓碑的小型化、立体化，尽量减少石材的占地面积，因地制宜积极推动深埋、树葬、草坪葬、花葬等绿色环保葬法，以实现墓园建设的生态化，充分反映出人与自然的和谐统一。此外，应充分利用互联网、云计算等现代信息技术营造墓园祭祀的网络空间，将网络祭祀空间打造成为平民书写家族历史的平台，不断推动公墓从“保存骨灰”向“保存文化”迈进。在保存逝者骨灰的同时，更将富有特色的、无可取代的人生文化保存下来，突出墓园的文化传承和历史记忆功能，将公益性墓园打造成公共文化空间和历史记忆空间。

二是整合政府手中的殡葬服务资源，应成为建设公益性公墓的优选模式。政府部门在兴建公益性公墓的同时，还应多方整合手中的经营性公墓资源以发展公益事业。长期以来，国有经营性公墓在建设用地的获取上有着诸多优势，通过无偿或低成本划拨、转让等形式获得建设用地者占有相当比例。但是，这些公墓却并未能很好地承担起应有的社会公益责任。近些年来，在经营性公墓中划分公益性墓区，逐渐为地方政府尝试推行，并取得了很好的社会效果。特别是在经营性公墓能够满足未来一段时期的安葬需求的城市，在国有经营性公墓中开辟公益性墓区，是非常明智的选择，不仅能够节约社会资源，同时也能迅速弥补公益“短板”。有关部门可将是否建有公益性墓区，以及公益性墓区的建设质量和实际应用情况，作为国有经营性公墓年检的重要指标，使经营性公墓切实担负起公益责任，并成为公益性安葬服务的优选模式。

三是加强政府和社会资本的有效合作，推动公益性公墓的建设进度。从目前政府和社会资本合作的相关经验来看，一些地区不仅很好地解决了资金短缺问题，同时在公益性公墓的建设、管理上也有着很好的效益。特别是在财政实力薄弱的地区有进一步深化探索的必要。加强政府和社会资本的有效合作，应该成为公益性公墓建设的重要思考命题。第一，要突破公益性公墓“纯粹公益”的认知误区。在政府财政投入不足的情况下，公益性公墓免费使用，不仅使墓园的后期维护成为问题，而且也不利于提升公益性公墓的服务水平。因此，公益性公墓建设应有一定的利润空间（“低偿”），以吸引社会资本进入该领域。只有如此，政府部门才能够与社会资本通过实现多种形式的互动合作。第二，进一步加大政府部门的购买服务力度。民间经营性公墓占据半壁河山，是政府部门公益性服务提供上可引以为用的资源。政府部门的购买服务范围和力度应继续拓宽和加强，以便与之开展更深层次的互动。第三，通过政策扶持和土地优惠供应等举措，支持公益性殡葬服务资源建设。政府部门通过和社会资本签订合同的形式，给予社会资本建设殡葬服务设施政策或土地利用上的便利。如民营资本按照政府部门的要求，在所建的殡葬服务设施中按相当比例划出公益性墓区（有的比例高达三分之一）。相关做法近年来在云南、贵州等民族地区有所实践，效果颇为理想。第四，在城乡公益性公墓的建设上，通过建设方案征集、招投标等形式凝智聚力。地方政府在建设公益性公墓上，有条件的地区可通过报纸或者新媒体向社会征集建设方案，鼓励当地民众关注和切身利益直接相关的社会事务，更多地发挥社会组织和公民的智慧力量，以此打破社会力量参与政府社会事务治理难的壁垒。同时，将入选的方案和建设项目向社会进行招投标，深化政府和社会的合作，使公益性公墓建设不仅“接地气”，同时也能够给社会和民众带来好处。

四是加强社会治理创新，为推动公益性公墓建设提供政策保障。政策制度建设的相对滞后，是影响城乡公益性公墓建设和管理的重要原因。为推动城乡公益性公墓建设，一要将殡葬服务设施建设纳入地方总体规划。通过将公益性公墓建设纳入地方发展规划，保证城乡公益性公墓建设有持续性的经费和土地供应。二要加大公益性公墓建设标准的制定工作。不断推动《城市公益性公墓建设标准》的适时修订，同时加快制定《农村公益性公墓建设标准》，使城乡公益性公墓建设更加规范化。三要加大对社会资本的准入保障和监管力度。对社会、集体、民营、个人资本投资兴建的公益性公墓，允许开展低偿或优惠价格的服务，明确相关收费项目与范围，调动社会资本投资兴建公益性公墓的积极性。与此同时，也要加强政府部门的监管，保证社会力量的资金来源、服务性质、收费标准、管理方式、占地面积、墓穴面积、建筑规划等方面符合规定要求，避免冲淡公益性公墓的公益属性。四要创新城乡公益性公墓的管理模式。为解决经营不规范、管理不到位等问题，在公益性公墓的管理上可尝试引入“管委会”模式，代表政府行使所有权及监管职能。管委会成员由政府、村委会及市场专业经营管理人士以及村民代表共同组成，以实现公墓的集约化、规范化管理。