摘要：殡葬设施具有公平性、非竞争性和非排他性以及外部性特征，而均等化是其内在要求。近年来，我国殡葬设施发展水平不断提高， 但仍存在殡葬服务供给与殡葬服务需求之间不平衡、殡葬行业体制机制不健全、殡葬设施供给不充分等问题。推动新时代殡葬设施均等化 发展，应坚持以人民为中心的导向，推进殡葬设施布局规划，提升殡葬设施运营效能，完善殡葬设施保障制度。为此，建议加快殡葬行业 体制改革，完善殡葬行业管理体系，推进殡葬设施供给侧结构性改革，推进殡葬低碳、文明发展。

改革开放以来，国家一直高度重视殡葬设施建设管理的 立法工作。1985 年印发实施的《国务院关于殡葬管理的暂 行规定》首次以法规形式对殡葬设施及其改革和事务管理做 出规定；1992 年民政部发布《公墓管理暂行办法》明确了 公墓设施的性质、分类与管理要求；1997 年国务院颁布的《殡 葬管理条例》对殡葬设施做出明确规定；2012 年国务院修 订的《殡葬管理条例》细化了殡葬设施的类型并进一步强化 了对殡葬设施的管理，同年，《民政部关于全面推行惠民殡 葬政策的指导意见》提出完善与基本殡葬服务相配套的设施 设备；2016 民政部等 9 部门联合印发《关于推行节地生态 安葬的指导意见》，要求加强节地生态安葬设施建设；2018 年民政部等 16 部门联合印发《关于进一步推动殡葬改革促 进殡葬事业发展的指导意见》，系统提出殡葬设施的建设体 系与发展目标。中央和地方的政策性法规及规范性文件，形 成了系统的殡葬设施管理制度体系。随着社会的发展，新时 代殡葬事业发展需要从制度规范、资源配置、保障机制等方 面予以完善，从而进一步推进殡葬设施高质量发展。

一、殡葬设施的概念与属性

（一）殡葬设施的概念

我国的殡葬设施是指为集中开展殡葬活动而建立的殡 仪设施、火化设施、安葬设施。殡仪设施是开展殡仪仪式、 悼念活动的设施，主要包括殡仪馆及其延伸的殡仪服务站， 其功能有遗体保存、遗体悼念、丧属业务办理和办公服务等。 依据法律规定，医院太平间作为临时存放遗体的场所，属于 医疗配套设施，不属于殡葬设施。火化设施具体包括火化工 作区、骨灰临时保管与领取区、火化炉及环保处理设施等。 我国的火化设施是非营利性的公共服务设施，严禁社会资本 或私人投资、承包经营火化设施。安葬设施则包括墓地设施 和骨灰安放设施，具体包括公墓、骨灰楼（堂）以及生态葬设施。其中，公墓分为经营性公墓和公益性公墓，经营性 公墓是有偿为城镇居民提供骨灰或遗体安葬服务的公共墓 地；公益性公墓则是不以营利为目的，为公民提供安葬 （安放）骨灰的社会福利设施。骨灰楼（堂）包括骨灰 楼、镇村级自建公益性骨灰楼及经营性骨灰楼等。新中国 成立以来，殡葬设施作为推行殡葬改革的载体逐步发展起 来，其中发展最快的是火葬场设施。最初按照“五亩地、 五万元、五个人”的“三五”标准设置火葬场，其核心业 务是提供遗体火化，并提供配套的遗体接运、冷藏等基本 服务。改革开放后，随着承包经营责任制的推行，多数殡 葬事业单位开始推行自收自支、自负盈亏的模式，通过丰 富服务项目、拓展服务领域，快速提高经济效益，积极向 经营服务型转变。

（二）殡葬设施的基本属性

一是基本服务供给的公平性和均等化。殡葬设施所提供 的殡葬服务不是强调全社会所有公民都享有完全一致的殡 葬服务，而是在承认实际差别的前提下，保障逝者都享有财 政供给标准的基本服务，其实质是“底线均等”。无论是对 弱势群体还是更广泛的社会公众，殡葬设施所提供的火化及 基本的骨灰安葬服务是一致、普惠的。

二是具有非竞争性和非排他性。殡葬公共服务是准公共 品，因其公益属性和非典型“纯公共性”，殡葬设施又具有 一般基本服务的非排他性和非竞争性的特点。从殡葬服务需 求方看，因为人“死亡”的必然性，作为基本殡葬服务的遗 体接运、火化、骨灰处理或存储等活动是人死亡后必须会产 生的社会性服务活动。消费者不可能存在隐瞒真实需求偏好 的可能性，公众也不会为了贪恋或浪费这种基本服务而去往 殡葬设施。

三是外部性特征。产生外部影响的原因是边际社会成本与边际私人成本相背离，二者的差就是边际外部成本。殡 葬设施所提供的服务性经济活动对社会公众产生的影响是 有利的。但就目前情况而言，社会公众对殡葬服务的认可 度较低，服务方不能从为社会公众服务中获取有利影响， 殡葬服务所有者的私人边际收益小于社会边际收益，导致 生产的外部经济。从全社会看，城市殡葬设施集中美化了 人们的居住环境，从而存在正外部性影响。但从特定地区 看，殡葬设施本身存在“二次污染”的风险，可能带来负 外部性影响，并且因为殡葬行业的特殊性常常被周围居民 所抵制。为了实现有效率的殡葬服务产出，就需要通过政 府的宏观调控，使殡葬设施生产的边际社会成本等于边际 收益。

（三）殡葬设施的邻避问题

殡葬设施普遍被民众视为邻避设施，民众普遍希望邻避 设施离住家越远越好，对殡葬设施具有强烈的排斥心理。殡 葬设施邻避现象的产生来源于多个方面：文化习俗中的死亡 禁忌；公众对殡葬服务机构的习惯性不信任。殡葬设施产生 利益为大众共享，但成本和风险却由少数人承担。如果政府 和设施建造方不能向公众充分阐释、分享设施信息，公众将 难以客观认识殡葬设施的经济社会功能，从而忽视邻避设施 的正面影响。由于邻避效应，殡葬设施普遍面临选址难、建 设难、改造难等问题，以及缺规划无法选址、有规划无法落 地、有落地无法运营等困境。

二、我国殡葬设施的发展现状与问题

提升殡葬设施供给能力是新时代深入推进殡葬改革、 增强殡葬公共服务能力、不断提升殡葬管理水平的重要基 础，也是为应对我国老龄化、城镇化发展趋势的重要举措。 1999 年到 2021 年，我国死亡人口数量、火化遗体数量分别 从 811 万人、336.4 万具增长到 1014 万人、596 万具，火化 率从 41.5% 增长到 58.8%（见图 1）。在这一时期，我国殡 葬设施得到极大发展，农村殡葬改革进程加快。为了解我国 殡葬设施的发展现状以及存在的问题，作者整理了国家有关 殡葬的统计数据，并对全国 230 家抽样的殡葬设施运营单位 的统计数据进行分析。

（一）殡葬设施总量与结构

2000 年以来，我国的殡葬设施数量整体上呈结构性调 整的态势。2001 年到 2021 年，全国殡仪馆数量增长 25%， 单馆处理遗体数量大幅增加，火化炉数量增加 64%，同时期 全国公墓数量增长 121%。殡葬设施在数量不断增长的同时 存在布局结构不平衡的问题。部分农村和边远地区为加快推 进殡葬改革，在科学规划不完善的情况下仓促建造公益性公 墓或骨灰楼（堂），这些殡葬设施的规模、选址、布局不尽 合理。特别是中西部一些地区，殡葬设施规划的服务能力远 远超过当地预计人口死亡数量，而东部地区殡葬设施的服务 供给能力又严重不足。以宁夏回族自治区的 Y 市为例，该 市 2021 年年末常住人口约 288 万人，死亡人数约 1 万人， 按 100 年使用标准，当地殡仪馆和公墓的占地面积及规划的 墓穴数量远超出实际需求。相反，上海市作为人口老龄化程 度高的城市，根据《上海蓝皮书：上海社会发展报告（2022）》， 预期 2025 年上海老龄化率将突破 40%，伴随人口老龄化将 带来人口死亡率攀升，但上海市现有的殡葬设施远不能满足 当前和未来的殡葬服务需求。

（二）殡葬设施规划与投资

（三）殡葬设施运营与服务

三、制约殡葬设施发展的体制机制问题

（一）殡葬行业管理体制不健全

（二）殡葬设施收费机制不健全

（三）殡葬设施保障机制不健全

四、新时代殡葬设施均等化发展的改革路径

（一）坚持以人民为中心的改革导向

（二）推进殡葬设施资源科学规划

（三）推进殡葬基础设施均等化发展

（四）提升殡葬设施运营效能

（五）完善殡葬设施保障制度

五、推进殡葬设施均等化发展的改革措施

（一）加快殡葬行业体制改革

（二）完善殡葬行业管理体系

（三）推进殡葬设施供给侧结构性改革

（四）推进殡葬设施低碳化改革

（五）强化殡葬设施文化传承功能