发文单位：无锡市政府
文 号：锡政发〔2006〕148号
发布日期：2006-5-12
执行日期：2006-5-12
生效日期：1900-1-1
各市（县）和各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
为认真贯彻国务院《殡葬管理条例》和《国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知》（国办发（1998）25号）精神，进一步规范我市公墓业市场经营秩序，现对我市进一步加强公墓管理提出如下意见：
一、指导思想与总体目标
指导思想：以创建全国最佳人居环境城市、生态城市群和生态园林城市为目标，以国家、省殡葬管理法规和市人大《关于保护建设惠山青龙山的决定》、市政府《关于在惠山青龙山全面开展殡葬整治的通告》为依据，以强化公墓管理，推进生态绿色公墓建设为重点，有组织、有计划地开展公墓规范管理工作，确保惠山青龙山殡葬整治工作任务的圆满完成，推动全市殡葬改革和社会移风易俗，为我市经济社会发展提供良好的生态环境与投资环境。
总体目标：按照市政府对惠山青龙山保护建设及其殡葬整治工作的总体要求，用1年左右时间完成全市合法公墓界定范围、完善手续、优化环境、规范经营、强化监管等工作，完成对非法公墓的整体关闭、退坟还林和生态修复工作，彻底根除非法公墓违规建设经营活动，使我市公墓达到环境园林化、墓型艺术化、墓穴小型化、葬式生态化要求，成为推进殡葬改革和兼具城市景观的公共服务设施。
二、主要任务
（一）严格控制公墓发展
1.从严把好建设审批关。公墓建设必须统筹规划，合理布局，控制发展。严格执行建立公墓许可制度。未经市有关部门审核同意和省民政厅批准，不得建立经营性公墓。现阶段（除树葬生态公墓外）不再批准新建经营性公墓（含不得设立独立经营的分支机构），严格控制现有经营性公墓扩大用地。凡未经批准擅自扩大用地范围的，应立即停止建设销售，进行清理整顿。农村地区不得新建公益性公墓，新死亡人员骨灰原则上进当地公益性骨灰堂安放。
2.认真搞好规划。各公墓要按照建设生态、环保、园林城市的总体要求，确立建设生态绿色公墓的科学发展思路。对一些影响城市风貌的公墓要搞好绿化和环境修复工作；要合理规划公墓，根据公墓墓穴容量、范围，科学规划祭扫设施、停车场所等公共设施，确保交通畅通和祭奠环境安全有序。要合理控制山坡建墓高度，禁止破坏城市景观；对个别已无发展空间、墓穴容量饱和的公墓，要停止开发建设，转入日常护墓管理。现有农村合法公益性公墓一律按照树葬、花坛葬、草坪葬等生态葬要求搞好规划建设；对严重影响城市总体规划建设的，要停止建设，封闭管理，搞好绿化。
3.准确界定公墓范围。对各类合法公墓要按照省民政厅和市、市（县）、区政府有关批文，重新测量，搞好定点，明确范围，建立界桩，划出界线，在墓区进出口等重要场所竖立经批准的平面规划图，对外公示，接受监督。
（二）依法完善相关手续
1.妥善解决公墓用地。对全市公墓用地情况进行全面调查。对核准使用的用地面积，按照相关政策，视不同情况妥善处理。
2.依法办理营业执照和税务登记证。未领取营业执照的经营性公墓，应持省民政厅批文到当地工商行政管理部门领取营业执照。外资经营性公墓，应持民政部批文领取营业执照；跨省设立销售机构的经营性公墓，应持两地省民政厅批文到当地工商行政管理部门领取营业执照。对属事业性质的经营性公墓，可按照市政府对经营性事业单位改制要求及流程，待单位改制时由事业法人改为企业法人，进行工商登记。各经营单位自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件向主管税务机关申报办理税务登记证。
3.完善公墓价格服务收费行为。经营性公墓属公共服务设施，涉及千家万户，全市各公墓经营单位应严格执行物价部门制定的公墓价格，并对外公示。
（三）明确建设标准
1.明确绿化标准。一是公墓绿化总覆盖率不得低于60%，绿地面积不得低于总面积的30%.二是每个公墓必须有一定规模的公共绿地和园林景点设施。三是现有公墓内生态资源和环境得到妥善保护，做到墓穴以外地面应用于绿化，逐步减少直至禁止用水泥等铺盖墓穴以外的墓道、地面。
2.明确墓穴建设标准。一是墓穴占地面积单穴不得超过0.7平方米，双穴不得超过1平方米，知名人士、侨胞、港澳台胞确需扩大墓穴用地的，经市民政部门批准后，可增加3至5平方米。二是墓碑原则上采用卧式或横式。竖式墓碑的高度不超过地面1米。三是禁止因建墓造成新的环境和景观污染。
3.明确生态公墓标准。从现在起公墓建设要彻底摒弃“水泥森林公墓”传统建设思路，走生态公墓发展道路。生态公墓建设标准就是以树葬、草坪葬、花坛葬等绿色葬式为主体，以塔葬、壁葬、安息堂安放等少占地或不占地方式为重点，使公墓成为弘扬先进殡葬文化的优美的人文景观。我市各公墓年内都要推出生态葬、节地葬，通过两年的建设，使生态葬墓葬比例达到50%以上。
（四）强化行业监管制度
1.规范墓穴销售制度。要严格执行殡葬管理法规、政策，严禁传销、炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位；销售墓穴（格位）要凭用户出具的火化证或死亡证明；禁止出售寿穴，禁止建造家族、宗族墓地；严禁对非无锡籍人员出售墓穴（格位）；在市区、风景旅游区和主要道路停止任何形式的商业性广告，上述范围现有广告要限期拆除。对一些无子女的高龄老人和医学上确认为绝症并病危等其他特殊对象确需购买寿墓的，应向公墓经营单位提出申请并提供相关证明材料，经审核后，方可购买寿墓。
2.统一墓证制度。为加强管理，保护购墓人、经营者双方的合法权益，根据省政府（苏政办发（1999）129号）和省民政厅（苏民福（2006）2号）文件精神，自2006年4月1日起在全市经营性公墓和经营性塔陵统一启用省民政厅监制的《公墓安葬证》和《骨灰安放证》。
3.健全年检制度。根据国办发（1998）25号文件精神，按照省民政厅公墓年检标准，做好公墓年检工作，完善年检制度，督促公墓经营单位依法经营，提高服务管理水平。公墓年检情况要如实对社会公示。
4.强化价格监管制度。物价部门要会同民政部门定期检查公墓价格政策落实情况，严肃查处价格违法行为。在《无锡市公墓价格管理办法》未出台前，现行墓穴价格一律按照市政府通告（锡政通（2005）2号）发布前确定的价格销售，不得趁殡葬整治之机擅自提价，损害群众利益。
（五）依法处置非法公墓
1.未经省民政厅批准的经营性公墓和未经县级以上民政部门批准的公益性公墓为非法公墓。非法公墓应整体封闭，一律停止墓区施工、墓穴销售和骨灰安葬活动。如继续违规建设、违法销售，按国务院《殡葬管理条例》和国家土地管理、工商行政管理有关法律法规予以处罚。
2.非法公墓可按照退坟还林的要求，根据地形特征，区别不同情况予以整治。原则上非法公墓应改为树葬、草坪葬、花坛葬等生态墓地。
3.对严重违反城乡规划，影响城市风貌的，要坚决予以迁移或平毁复绿。对墓穴分散、管理混乱的小型非法墓地，也要予以迁移或集中平毁处理。
三、实施步骤
进一步加强公墓管理工作分三个阶段进行：
（一）组织准备阶段（2006年4月1日至5月底）。市、市（县）区两级有关职能部门组织力量对全市各类公墓现状情况进行排查摸底，彻底查清各公墓批文、实际范围、土地面积、土地性质、墓穴数量、墓穴价格等基本情况。各公墓经营单位制定具体规范建设管理实施方案，于5月底前报市殡葬整治办公室。市、区两级分别召开会议，作出工作部署；同时明确各级政府、各级职能部门工作职责，加强条块和部门之间的配合与支持。
（二）组织实施阶段（2006年6月－12月底）。组织并完成公墓规划定点、明确范围、测定面积、划定界桩、绿化美化、环境修复和完善土地手续等有关工作任务；启动生态公墓建设，推出新的生态绿色葬式；加强农村公益性公墓规范管理，完成对非法公墓的处置工作。
（三）总结验收阶段（2007年1月至3月底）。市民政局要制定规范公墓建设管理验收标准。有关市（县）、区政府应在2007年1月底前对本地区经营性公墓和公益性公墓规范建设管理工作组织检查验收，对达不到标准的，要针对问题，限期进行整改。在各地自查验收的基础上，市政府组织有关部门进行全面检查验收。
四、工作措施
（一）提高思想认识，加强组织领导
进一步加强公墓建设管理，是创建全国最佳人居环境城市、生态城市和园林城市的客观要求，是惠山青龙山保护建设和殡葬整治的重要内容，也是推进殡葬改革、移风易俗的重要举措。为此，我们要充分认识搞好这项工作的重要性和必要性，努力增强工作的自觉性和主动性，坚定不移、积极稳妥、依法有序地做好规范管理工作，使公墓朝小型化、生态化、园林化方向健康发展。
要加强公墓管理的组织领导。有公墓管理任务的市（县）、区政府，要认真落实殡葬政策法规，切实加强领导，认真制定方案，积极组织实施，努力解决公墓行业中群众最关心、最直接、最现实的问题，把公墓建设好、管理好、服务好，确保工作的顺利推进和任务的圆满完成。
（二）明确部门职责，形成工作合力
各级职能部门要在政府的统一领导下，密切配合，各司其职，形成合力。
1.民政部门要负责牵头做好合法公墓规范管理工作，加强公墓建设，取缔非法公墓，强化行政执法，创新管理机制，推进葬式改革，促进健康发展。根据国务院重新修订的《殡葬管理条例》，起草《无锡市公墓管理办法》。
2.规划部门要会同民政部门做好公墓重新规划定点工作，以文件形式明确各公墓规划定点范围，并按规划管理法规对公墓发展实施动态管理。
3.土地管理部门要负责公墓用地的调查，完善经营性土地报批手续，明确用地面积。本着尊重历史、照顾事实、分类处理的原则，制定相关政策，妥善解决历史遗留问题。在今年底，对目前合法经营性公墓已实际使用的土地，可采取划定范围，予以认可，但不允许突破界线。对尚未开发建设的公墓用地，要依法补办征用手续。
4.工商行政管理部门要严格控制公墓（塔陵）随意扩大经营范围，严禁传销和炒卖穴位（塔陵格位），对违法经营活动要坚决依法查处；要负责做好经营性公墓工商登记工作，完善经营执照。对已领取营业执照但属本次清理整顿范围的非法公墓，工商行政管理部门要一律予以注销登记，收回营业执照。
5.林业管理部门要规范公墓使用林地行为，依法办理林地使用手续。制止违法使用林地和乱砍乱伐破坏森林资源行为。
6.物价部门要按照省有关规定制定《无锡市公墓价格管理办法》，并在成本调查和测算的基础上，制定全市经营性公墓的统一指导价格和收费标准。
7.税务部门要根据有关税收政策规定，加强对经营性公墓票据管理，督促经营单位及时领取发票并规范其发票使用，对经营单位享受减免税政策的按有关规定办理。
8.有关农村基层政府、村（居）民委员会和农林单位，要坚决落实党和国家殡葬改革和各项方针政策，积极支持民政部门统一管理公墓的工作，依法处理好相关土地、环保等问题，加强与公墓经营单位和谐相处，为维护国家和人民群众利益，确保社会平安做出应有的贡献。
（三）明确有关政策，妥善解决历史遗留问题
为一揽子处理好公墓存在的一些问题，认真解决人民群众“死有所葬”这一民生事务，民政部门要依据现行政策，结合贯彻国务院新殡葬管理条例的修订和实施，按照社会主义市场经济要求，改革和创新公墓管理体制和运行机制。国土部门要制定专门政策，认真解决长期以来公墓土地使用手续不完备的历史遗留问题，既要实行严格的土地管理制度，还要提出兼顾国家、经营单位和坟主三方利益的解决办法。工商部门要指导各经营性公墓完善工商经营执照，提供申办路径、方法，简化有关审批办证手续，查处公墓违规经营活动。财税部门要继续执行好有关公墓行业优惠政策，对树葬、花坛葬、海葬和安息堂等新的环保、节地、生态葬式，要加大财政支持和税收政策倾斜力度。
（四）强化行政管理，提高执法效能
一是要建立健全相应的殡葬管理机构，加强殡葬管理队伍建设，提高工作效能和执法水平。二是要进一步强化殡葬管理，加大对违法违规公墓的查处力度，对擅自扩大墓穴面积、公墓范围。破坏生态资源、损坏风景景观的，要追究直接责任人和行政领导的责任。三是要严格规范公墓经营单位的经营行为，维护公墓经营秩序。加强公益性公墓管理，禁止公益性公墓搞墓穴销售经营活动。公墓服务机构属于特殊行业，是为人民服务的窗口单位。要坚持推进殡葬改革，弘扬社会新风，遵纪守法，为人民提供健康文明的殡葬服务。任何时候、任何情况下，都不能用牺牲群众利益、破坏环境、影响城市风貌来换取经济利益，要不断提高公墓建设管理水平，使我市各公墓成为与环境友好的优美生态陵园。
二○○六年五月十二日
